Bättre styrning, bättre infrastruktur

Alternativa genomförandeformer används i
de flesta länder, och kan leverera bättre utfall

Modeller som offentlig-privat samverkan (OPS) eller statliga projektbolag enligt den ”danska modellen” skapar starkare incitament för kostnadskontroll, tidseffektivitet och långsiktig kvalitet. Sådana modeller samlar ansvar över projektens livscykel och placerar påverkbara risker hos hos den part som bäst kan förebygga dem.

Den traditionella modellen för att planera och bygga infrastruktur klarar inte längre av att möta Sveriges behov. Finansieringen i nationell plan har fördubblats sedan 2010, men mängden väg och järnväg som sätts i drift har inte ökat på samma sätt. Det tar decennium för projekt att få spaden i marken, och de försenas ofta. Väg- och järnvägsprojekt överskrider i genomsnitt planerad budget med 76 procent, och varje satsad miljon räcker 20–26 procent kortare i dag än det gjorde 2010. Det allt stelare systemet hålls tillbaka av en allt tyngre regelbörda och ett Trafikverk som är 18 procent mindre effektivt än för femton år sedan. Modellen för hur vi levererar transportinfrastruktur måste reformeras och bli snabbare, effektivare, och lättare att styra och granska.

Sverige storsatsar på infrastruktur

Transportinfrastruktur utgör en central förutsättning för ekonomisk tillväxt, regional utveckling och för att knyta ihop hela samhället. Väl fungerande väg- och järnvägssystem bidrar till högre produktivitet genom att minska transportkostnader, förbättra tillgänglighet och möjliggöra specialisering och handel. Samtidigt får brister i infrastrukturen snabbt negativa konsekvenser i form av förseningar, kapacitetsproblem och ökade kostnader för både hushåll och näringsliv. Mot denna bakgrund är investeringar i transportinfrastruktur en strategiskt viktig del av den ekonomiska politiken.

Under de senaste två decennierna har de statliga anslagen till transportinfrastruktur i Sverige ökat betydligt. Omfattningen av Nationell plan för transportinfrastruktur, den tolvåriga plan som samlar all statlig finansiering av underhåll och utbyggnad av transportsystemet, har sedan den första planen 2010 mer än fördubblats från 582 till 1 171 miljarder. I relation till BNP motsvarar det en ökning från 12 procent till 18 procent av BNP.

De ökade anslagen är nödvändiga – infrastrukturinvesteringar har länge varit eftersatta i Sverige. Exakt hur mycket Sverige borde ha investerat i infrastruktur är svårt att kvantifiera, men den stora underhållsskulden i järnvägssystemet visar att anslagen till transportinfrastrukturen sannolikt varit för små. Trafikverket uppskattar kostnaden för att ta igen uteblivet underhåll till 127 miljarder.⁵

Ytterligare ett tecken på att satsningarna varit undermåliga syns i jämförelse med andra länder. Stora och glesbefolkade länder behöver större anslag till infrastrukturen. Som andel av BNP ligger dock svenska infrastrukturinvesteringar ungefär i linje med andra utvecklade ekonomier i Europa, som Tjeckien eller Nederländerna – trots att Sverige är betydligt mer glesbefolkat och både väg- och järnvägsnätet är flera gånger längre per invånare.⁶

De ökade anslagen är alltså välkomna. Men deras stora omfattning och det allvarliga läget i transportsystemet kräver att skattepengarna omsätts i ny infrastruktur skyndsamt och kostnadseffektivt. Hittills är resultatet dock inte lovande. Bara en liten del av den ökade finansieringen resulterat i ny infrastruktur – i stället har det mesta av anslagsökningarna absorberats av kostnadsökningar i redan pågående projekt. Den traditionella genomförandemodellen, där Trafikverket ensamt planerar, bygger, och driftar hela transportsystemet, levererar allt sämre resultat. Vägar, järnvägar, och andra projekt som behövs blir i regel färdiga långt efter tidplan och över budget – om de byggs över huvud taget. Ska Sverige faktiskt lyckas betala av underhållsskulden och bygga ett bättre transportsystem sätt måste bristerna i systemet åtgärdas.

De mest nödvändiga projekten prioriteras inte

Endast en begränsad mängd vägar, järnvägar, broar, och andra infrastrukturobjekt kan byggas och underhållas med de medel som riksdagen väljer att lägga på den nationella planen. Av alla möjliga objekt som skulle kunna byggas måste de mest nödvändiga och värdeskapande väljas ut. Det är en svår avvägning.

För detta ändamål är de så kallade samhällsekonomiska kalkylerna ett centralt beslutsunderlag. Dessa syftar till att sätta projektens samlade nyttor, exempelvis i form av tidsvinster, minskade olyckor och reducerade utsläpp, i relation till deras kostnader. Resultatet uttrycks ofta i en så kallad nettonuvärdeskvot (NNK), där en siffra över 0 innebär att värdet av de sammantagna nyttorna för alla resenärer och hela samhället överstiger de sammantagna kostnaderna.

Samhällsekonomiska lönsamhetskalkyler är en svår konstart och Trafikverket har en mängd verktyg, modeller, och metoder för att göra beräkningarna så bra som möjligt. Ändå är det inte möjligt att fånga in alla avvägningar i beräkningarna. Alla relevanta effekter låter sig inte enkelt kvantifieras, och resultaten påverkas av antaganden om framtida trafikflöden, värderingar av tid och miljö samt projektens tekniska utformning. Kritik riktas ibland mot att de är allt för stelbenta, eller att det skulle gynna vissa trafikslag framför andra. Av dessa skäl används kalkylerna i praktiken som ett av flera underlag när man beslutar om vilka projekt som ska byggas.

Trots svagheterna så är den beräknade lönsamheten uttryckt i NNK det absolut bästa måttet vi har för att jämföra värdet av olika objekt. Det hade varit positivt för både medborgare och företag om de mest lönsamma objekten byggdes före de som visats vara dyrare och mindre värdeskapande. Så är dock inte fallet i dag. En genomgång av nationella planen för 2026–2037 visar att den sammanvägda nettonuvärdeskvoten för alla namngivna objekt (alltså alla vägar, broad, järnvägar, osv. som ska byggas) är –0,3. Det innebär att varje investerad krona skapar samhällsnytta värt 70 öre. Att nyttan för infrastrukturen vi bygger understiger kostnaden är i sig ett tecken på att vår infrastruktur är för dyr. Än värre är att de projekt som prioriteras i planen har exakt samma genomsnittliga nettonuvärdeskvot, –0,3, som de som valts bort – olönsamma projekt prioriteras konsekvent framför mer lönsamma alternativ.

Det finns flera anledningar till att prioriteringen inte fungerar. En viktig förklaring är bristande kostnadskontroll och svårigheten att avbryta projekt som fått grönt ljus. När kostnader i pågående projekt oväntat ökar, skjuts nästan alltid mer pengar till i nästa plan – även om kostnadsökningen gjort satsningen olönsam. Det gör det omöjligt att investera i nya objekt som faktiskt är lönsamma. Det här syns tydligt i den nationella planen för 2026: trots att 300 miljarder kronor skjutits till, kommer bara 151 miljoner kronor läggas på nya objekt.⁸ Pengarna räcker helt enkelt inte för att satsa på nya, mer lönsamma projekt.

En annan förklaring är de långa genomförandetiderna. Eftersom projekten ofta sträcker sig över mer än ett decennium och flera planperioder, låses resurser fast långt in i framtiden. Det begränsar möjligheterna till omprioritering, även om behoven, och därmed samhällsnyttan, förändras.

En tredje är politisk påverkan. Politiskt inflytande över infrastrukturplaneringen är en naturlig och legitim del av demokratiskt beslutsfattande, men de politiska justeringar som regeringar gör innebär i regel att mindre lönsamma projekt får förtur. Det tar sig ofta uttryck genom att synliga och symboliskt viktiga projekt prioriteras framför mindre och prestigelösa, men för transportsystemet viktiga, åtgärder.

Men nedprioriteringen av lönsamma objekt har en positiv konsekvens – nämligen att det finns ett betydande antal objekt med positiv samhällsekonomisk lönsamhet, som utan vidare skulle kunna genomföras av en ny aktör.⁹

Projekt sväller och kostnader skenar

Infrastruktur är dyrt. Att bygga vägar och järnvägar kräver stora arbeten över långa sträckor, och oavsett hur effektivt arbetet genomförs kommer det kosta mycket pengar. Med lärdomar från tidigare projekt, och allt mer avancerade tekniska lösningar, hade det varit rimligt att tro att kostnadseffektiviteten skulle öka med tiden. Tyvärr går kostnadsutvecklingen i motsatt riktning – vägar och järnvägar blir för varje år som går allt dyrare att bygga.

Trafikverkets investeringsindex, som mäter kostnadsutvecklingen för varor och tjänster till nya väg- och järnvägsprojekt, har ökat betydligt snabbare än kostnadsutvecklingen i hela samhället (mätt i KPI). Mellan 2009 och 2025 steg kostnaden för järnvägar och vägar med 21 respektive 26 procent mer än KPI. Det innebär att varje miljard som satsas i dag ger en fjärdedel till en femtedel mindre väg eller järnväg än den gjorde 2009 – justerat för inflationen.

Merparten av kostnadsökningarna uppstår under planerings- och projekteringsfasen, innan byggstarten. Det är alltså inte misstag i byggprocessen som orsakar fördyringarna. De beror i stället på den stora mängd anpassningar och förändringar som tillkommer under planeringsfasen. Det kan handla om nya av- eller påfarter, en vägsträcka som läggs i en tunnel för att inte störa natur eller boende i området, eller viltbroar för att möjliggöra djurpassager. Detta trots att anpassningarna inte bedömdes vara nödvändiga i den ursprungliga planen.

Det är viktigt att poängtera att de flesta projekt håller sina budgetar rimligt väl – medianvärdet för kostnadsökningarna är ungefär 18 procent.¹⁰ Hälften av alla projekt landar nära, ibland till och med under, budget. De höga genomsnittliga kostnadsökningarna drivs i stället av en relativt liten andel av alla projekt, där det uppstår mycket stora ökningar.

Regelbördan växer

En stor del av kostnads- och tidsproblemen kan kopplas till den allt större regelbördan. Infrastrukturprojekt är idag underställda ett omfattande system av lagar, föreskrifter, miljökrav och samrådsprocesser som är betydligt mer omfattande än det var bara för ett eller två decennier sedan.

Mängden regler, lagar, principer, konsekvensutredningar, och andra krav som svenska infrastrukturprojekt hanterar idag är radikalt större än den var under 1900-talet, då grunden till vår moderna infrastruktur lades. De flesta av dessa regelverk har tillkommit eller skärpts efter millennieskiftet. När Öresundsbron byggdes i slutet av 90-talet, tog miljöutredningen mindre än två år, och bron öppnade bara 12 år efter det att den första dansk-svenska överenskommelsen slutits. I dag kan ett liknande projekt fastna i utredningar och överklaganden lika länge, utan att byggnation kan påbörjas. Många tusentals, eller tiotusentals, sidor med dokumentation, utredningar, och analyser måste produceras innan den metaforiska spaden ens kan komma i närheten av marken.

Många hinder är kopplade till miljölagstiftning, som miljöbalkens miljökonsekvensutredningar (MKB) eller art- och habitatdirektivet krav på inventeringar av flora och fauna. Andra drivs av den allt intensivare kommunala detaljplaneringen. Många förseningar och fördyringar beror också på det inflytande som enskilda privatpersoner och föreningar har över infrastrukturen genom att utnyttja samråd och rätten att överklaga för att sinka projekt under varje steg i processen.

Dessa kostnader syns sällan i bokföringen, men ett tydligt exempel på kostnader som orsakas av regelbördan, och hur snabbt de växer, kan finnas i utbyggnaden av tunnelbanan i Stockholm. 2013 beräknade regionen att investeringsbehovet för de planerade nya stationerna uppgick till 22,5 miljarder kronor. 2019, när upphandlingen var klar och bygget skulle påbörjas, hade den totala investeringskostnaden ökat till cirka 32 miljarder kronor – 40 procent eller 9 miljarder kronor mer än de ursprungliga 22,5 miljarderna. Den europeiska investeringsbanken (EIB), som tillsammans med staten och Region Stockholm var medfinansiär till projektet, krävde en förklaring av kostnadsutvecklingen. I ett PM förklarar Region Stockholm att hela kostnadsökningen orsakats av skärpta miljö- och säkerhetskrav och tidsödande samråd:

• Projektets omfattning har väsentligt utökats till följd av nya och skärpta säkerhetskrav. Kraven har medfört en ny tunnelsektion med en parallell servicetunnel utmed spårtunnlarna, vilket inneburit att volymen av uttagna bergmassor ökat med 50 procent.

• Skärpta miljökrav i mark- och miljödomstolens dom har sänkt produktionstakten (färre tunnelmeter färdigställda per vecka).

• Tidsödande planerings- och samrådsprocess med berörda intressenter och myndigheter.

Project progress report: Extended metro in Stockholm according to the 2013 Stockholm negotiation. Region Stockholm, 30 juni 2021.

En extra servicetunnel och hårdare miljökrav kan vara positiva förändringar, men de är kostnadsdrivande – och samhället har begränsat med resurser. Hade nya pengar inte skjutits till skulle det ha varit nödvändigt att avbryta tunnelbanebygget. Att förändringarna riskerade att stoppa ett av Sveriges största infrastrukturprojekt var sannolikt inte något som beaktades i besluten att skärpa regelverken.

Även om varje krav var för sig kan vara motiverat av hänsyn till miljö, säkerhet och rättssäkerhet, är den sammantagna effekten av skärpta regler på flera områden ofta förödande. Varje ny regel som sinkar och försvårar utbyggnaden innebär att framtidens Sverige får mindre av den infrastruktur vi behöver.

En stor del av regelbördan härrör inte bara i lagboken, utan uppstår också i Trafikverkets interna processer. Myndigheten har vid rapportens publikation cirka 1 000 aktiva styrande dokument – allt från krav på utformning och placering av skyltar till utformning av projektbidrag till ideella föreningar.¹¹

Lång och detaljerad dokumentation är inte nödvändigtvis ett problem. Ofta finns en god anledning till att dokumenten blir längre – en mer utförlig guide kan vara enklare att hantera än korta men kryptiska regler. Mer detaljerade och standardhöjande kravställningar kan också vara nyttiga. Men de interna reglerna införs utan en någon analys av kostnaderna de bidrar till. Den sammantagna effekten av en konstant svällande regelbok, där kravställningarna blir både fler och mer detaljerade, är stor.

För Trafikverkets anställda är den växande mängden regler är ett känt problem. VGU eller Vägars och gators utformning, ett ofta tillämpad regelverk, lyfts fram i en intervju med en av Trafikverkets projektledare i en rapport från VTI, Statens väg- och transportforskningsinstitut. VGU framhålls som en viktig förklaring till de ofta förekommande kostnadsökningarna:

… Och det är väl därför som våra GKI:er (GKI, Grov kostnadsindikation) och våra tidigare prognoser inte stämmer, för det bygger ju på tidigare projekt som inte hade de kraven och nu … hamnar vi snett.

Intervju med anonym projektledare i VTI-rapporten Institutionella trögheter som påverkar Trafikverkets kostnadskontroll.

Också Trafikverkets ledning är väl medvetna om problemet med interna regler. Under 2024 genomfördes en storskalig utredning av myndighetens arbetssätt. I slutrapporten från projektet, Genomlysning av Trafikverket, rekommenderas att: ”… rensa bort en stor mängd av de styrande dokument som inte är lagstyrda […]. Förenkla så långt möjligt de dokument som blir kvar.” ¹²

Trafikverket blir allt ineffektivare

Trafikverket är myndigheten som ansvarar för all större väg- och järnvägsinfrastruktur i Sverige. Organisationens utveckling är därmed en avgörande pusselbit för att förstå de senaste 15 årens utveckling. Trafikverket har växt kraftigt sedan det bildades 2010, och är nu sett till anställda nästan dubbelt så stort som det var då – från ca 6 000 årsarbetskrafter 2010 till runt 11 000 under 2024. I jämförelse har det finska Trafikledsverket, Trafikverkets motsvarighet, drygt 480 anställda – ungefär 4 procent av antalet på Trafikverket – samtidigt som budgeten är cirka 23 procent av Trafikverkets. Det finska Trafikledsverkets uppgifter är förstås inte identiska med Trafikverkets, och Finland har en annan modell för att genomföra infrastruktursatsningar som är mer beroende av privata aktörer, men jämförelsen är slående.¹³

Trafikverkets bemanning har dessutom ökat betydligt snabbare än myndighetens produktion. Den genomsnittliga verksamhetsvolymen, summan av investeringar i underhåll och nyproduktion, per anställd har minskat från 11 miljoner kronor 2010 till 9 miljoner kronor 2024 (uttryckt i 2024 års prisnivå). Var och en av myndighetens anställda producerar alltså nästan en femtedel mindre investeringar i nya objekt, underhåll, och trafikplanering än de gjorde 2010. Under samma period har arbetsproduktiviteten i den bredare ekonomin ökat med 16 procent.¹⁴ Det kan finnas många anledningar till den fallande verksamhetsvolymen, från omkategorisering av utgifter till insourcing av tidigare outsourcade tjänster, men det är slående att produktionen per anställd minskar.

En anledning till ineffektiviteten är sannolikt att många av de nyanställda arbetar med uppgifter som inte direkt berör kärnverksamheten (det vill säga att planera, bygga, och underhålla trafiksystemet). Förvaltningsutgifter, kostnader som inte är kopplade till leveransen av nya projekt eller underhåll, har ökat från 17 till 21 procent av Trafikverkets verksamhetsvolym – från cirka 8 miljarder kronor per år 2011 till cirka 11 miljarder kronor 2022, uttryckt i 2011 års priser (eller 11 till 15 miljarder kronor i 2025 års priser).

Hur effektivt en organisation arbetar och uppnår sina mål är svårt att utvärdera enbart utifrån siffror. Det beror på flera värden som är svåra att kvantifiera, som organisationskultur, arbetssätt och verktyg, styrning, ansvarsutkrävande och ledarskapsstil. Kostnadsökningarna och förseningarna vittnar dock om en stor förbättringspotential.

Oberoende analyser från Riksrevisionen och VTI¹⁵ stödjer slutsatsen. De pekar på brister i styrning, uppföljning, IT-system och organisationskultur. Kostnadsavvikelser och förseningar tenderar att hanteras som återkommande inslag snarare än som avvikelser som systematiskt ska förebyggas. Fragmenterade och illa fungerande digitala system och datalagring försvårar uppföljning och analys av projektens faktiska utfall.

Problematiken är väl känd för myndighetens ledning. I ”Genomlysning av Trafikverket” – slutrapporten från en intern utredning av myndighetens utmaningar som genomfördes under 2024 – konstaterar myndighetens egna utredare att uppföljningen av kostnadsutvecklingen inte bara är dålig utan helt icke-existerande: ”Det finns i dagsläget inte någon mätning av processerna som leder fram till prestationerna/leveranserna.” I den mån resultat följs upp används de dessutom inte för att styra verksamheten: ”Det finns en brist på utvecklade prestationsmått som kopplar till personell och ekonomisk resursanvändning.”¹⁶

Beslutsunderlag är av låg kvalitet och uppföljningen brister

Infrastrukturprojekt är till sin natur komplexa och skiljer sig avsevärt åt i fråga om byggnadsteknik, lokala förutsättningar, risknivå, med mera. Tydliga, jämförbara beslutsunderlag och återkommande uppföljning är därför A och O i ett effektivt investeringssystem. Tyvärr är underlagen som produceras svår att överblicka, utvärdera och jämföra. För en lekman är dokument som de så kallade samlade effektbedömningarna, en central sammanställning av nyttan och kostnaderna för ett projekt, helt ogenomträngliga. Det är ett särskilt stort problem för bevakare i media eller politiska beslutsfattare, som förväntas besluta om projekt och ta ansvar för transportsystemet utan djup branscherfarenhet.

Utmaningen är tredelad. På den mest grundläggande nivån är dokumenten som ligger till grund för investeringsbeslut, som de samlade effektbedömningarna, långa, otydliga, och fyllda med fackspråk. Slutsatser, ofta skrivna mellan raderna, och är svåra att förstå om man inte vet vad man letar efter.

För det andra är uppföljningen av projektens kostnader och framsteg begränsad och (i den mån den finns) svår att följa. Förändringar i ett projekts utformning, kostnader, och förväntade nyttor, samt anledningen till dessa förändringar, synliggörs inte på ett systematiskt sätt. Det försvårar lärande, utvärdering och ansvarsutkrävande – för Trafikverket, forskare, politiska beslutsfattare, media, och andra intressenter.

En tredjeutmaning ligger i hur projekt avgränsas. Ska två delsträckor av ett längre spår behandlas som ett gemensamt eller två separata projekt? Större stråk eller systemåtgärder kan uppvisa god samhällsekonomisk effektivitet som helhet, men ge sämre utfall om de är uppdelade i mindre delprojekt, då trafikstockningar minskar först när hela sträckan, bestående av flera objekt, är i drift. Hur ett projekt ”paketeras” är en svår fråga, med stora konsekvenser och få enkla svar. Besluten som tas i denna process redovisas aldrig, trots att vägval i hur projekt avgränsas har avgörande betydelse för deras beräknade lönsamhet. Nyanserna i den frågan når sällan upp till nationella beslutsfattare.

Alla tre problem är svåra att lösa, och kommer att kräva långsiktigt och målmedvetet arbete för att utveckla kompetens, metodologi och arbetssätt vid planering av infrastruktur.

Projekt tar allt längre tid och försenas ofta

Infrastrukturprojekt i Sverige tar lång tid, och förseningar är vanliga. Från de första utredningarna till dess att anläggningen står färdig hinner ofta ett eller flera decennier passera. Genomförandetiderna för investeringar sträcker sig i regel bortom den tolvåriga planperioden, så att projekt som beslutas i en plan ofta inte realiseras förrän i nästa – eller ännu senare.

När Riksrevisionen 2023 granskade de 189 projekt som var med i den första nationella planen 2010, var det 13 projekt som fortfarande var kvar i planeringsfasen 13 år senare. Nästan 7 procent av objekten lämnade alltså aldrig ritbordet. Bara 108 eller dryga 57 procent hade tagits i drift.

Figur 13. Rörelsen av åtgärder som beslutades i nationell planen 2010–2021 mellan planeringsfaser i de uppföljande tre planerna

Tiden det tar för infrastruktursatsningar att gå från idé till trafikstart är viktig – inte minst för att förseningar ofta driver kostnadsökningar. Att försenade projekt blir dyrare är ett välkänt fenomen. Trafikanalys skriver i sin årliga utredning Kostnadsutveckling för objekt i Nationell infrastrukturplan: ”… antalet planperioder som ett objekt ingår i medverkar till högre kostnader. [… Det] uppstår allt fler kostnadsdrivande omtag och justeringar ju längre byggstarten dröjer.”¹⁷ Bortsett från kostnadsfrågan är förmågan att snabbt bygga infrastruktur värdefull i sig. Att det tar decennier att slutföra satsningar gör transportsystemet känsligt för störningar, och gör det svårare att genomföra anpassningar till t.ex. klimatförändringar eller nya transporttekniker.

De allt längre tidslinjerna har flera anledningar. Stora infrastrukturprojekt, som redan är komplicerade, sinkas allt mer av nya och strängare krav på utredningar, överklagandemöjligheter och samråd. Antalet tillstånd och godkännanden som krävs för att färdigställa en väg eller järnväg har ökat betydligt sedan millennieskiftet. Ofta införs nya, striktare regler under projektens gång, vilket omkullkastar redan genomförd planering. Samtidigt blir svenska myndigheter och domstolar allt långsammare i att handlägga de nödvändiga tillstånden: mellan 2020 och 2024 ökade tiden att handlägga tillstånd för miljöfarlig verksamhet med ungefär en tredjedel, från 236 till 322 dagar.¹⁸

Processen försenas också av att flera intressenter de facto besitter vetorätt. Regioner, kommuner, intresseorganisationer och boende i området som sätter sig på tvären kan genom olika medel – lokala detaljplaneringar, utnyttjande av överklaganderätt, eller att vägra medfinansiering av projekten – helt stoppa eller kraftigt sinka väg- och järnvägsprojekt. Det tvingar infrastrukturprojekt att lägga mycket tid på att uppvakta och söka konsensus med dessa aktörer och göra anpassningar. Sådana anpassningar tar sig ofta uttryck i det som Trafikverket benämner ”tillkommande önskemål”, vilka i allmänhet härrör ifrån regioner och kommuner.¹⁹

Även om explicit utpressning i regel inte förekommer (anekdotiska berättelser nämns i litteraturen²⁰, men ingen uttömmande utredning har gjorts i Sverige) sätter själva vetskapen om ”vetorätten” spår i planeringen. Byggstarter skjuts på framtiden för att ge tid att hitta lokala överenskommelser, och fördyrande anpassningar som spär på kostnader genomförs ”i förväg” för att undvika framtida politiska problem. Fenomenet är en form av så kallad ”stakeholder blackmailing”, där intressenters förhandlingsmakt gör att projekt växer i omfattning och tappar fokus på samhällsekonomisk effektivitet.

Till sist blir förseningarna självförstärkande. Genomfört utredningsarbete har ett slags bäst före-datum, och blir efter ett tag inaktuellt och måste göras om. Det kan bero på att de konkreta förutsättningarna för projekten förändras, till exempel för att bostadsområden har byggts i vägen för den tänkta sträckan, eller genom att lagar, regler och standarder har skärpts så mycket att tidigare planer inte längre håller måttet. På så sätt hamnar en del projekt i en situation där de ”trampar vatten” och lägger energi på att hålla sig flytande utan att komma närmare byggstarten.

Du har precis läst kapitel 1. Gå vidare till:

1. Infrastruktur försenas, kostnader skenar och fel åtgärder prioriteras
2. Vad innebär egentligen alternativ finansiering och genomförande?
3. Fördelar med alternativa sätt att organisera infrastrukturen
4. Danmark och Norge jobbar redan alternativt – Sverige borde följa efter
5. Så kan en svensk modell för alternativt genomförande och finansiering leverera infrastruktur till en lägre kostnad

I debatten om hur vi bygger infrastrukturen ställs ibland privata mot offentliga lösningar, men den centrala frågan är hur projekten organiseras, inte vem som är ägare. Olika modeller ger olika incitament för att bygga snabbt, hålla nere kostnader och säkerställa god funktion över tid. Valet av ägandeform, finansiering och ersättningsmodell får därför stor betydelse för resultatet. Ett tydligt ramverk är avgörande för att kunna bedöma vilka upplägg som passar olika typer av infrastrukturprojekt.

I Sverige är det Trafikverket som utreder och planerar transportinfrastruktur. Myndigheten ser till också att den infrastruktur som bedömsvara nödvändig byggs: vägar, järnvägar, broar, tunnlar och så vidare. Regeringen stakar vart fjärde år ut den långsiktiga riktningen genom att anta den nationella planen för transportinfrastruktur. Där fastställs storleken på de totala investeringarna och hur de ska allokeras mellan olika prioriteringar, som nybyggnation och underhåll. Kommuner har rådighet över mindre vägar, till exempel i städer. I vissa fall är lokala regioner eller kommuner delaktiga i planeringen och finansieringen av infrastrukturprojekt (som till exempel är fallet med utbyggnaden av tunnelbanan i Stockholm).

Vid diskussion av nya sätt att organisera infrastrukturen förekommer ofta två uttryck: alternativt genomförande och alternativ finansiering. De kan verka mer eller mindre utbytbara, men det finns en tydlig skillnad. Alternativt genomförande omfattar metoder eller processer för att bygga infrastruktur där Trafikverket inte är huvudman – till exempel en situation där att arbetet utförs av en annan myndighet eller ett statligt eller privat bolag.

Alternativ finansiering innebär i stället att ansvaret för design, byggnation och drift av ett infrastrukturobjekt ges till ett privat bolag (utföraren), som får ersättning först när vägen eller järnvägen är i drift. Utföraren är själv ansvarig för att resa den initiala finansieringen som krävs, ofta genom lån och investeringar från internationella finansiärer. Det står i motsats till dagens traditionella modell, där Trafikverket använder budgetanslag för att upphandla byggtjänster och underhållning av privata företag.

Alternativ finansiering är mer eller mindre utbytbart med begreppet offentlig-privat samverkan (OPS), eller på engelska Public-Private Partnership (PPP). Den här rapporten diskuterar både möjligheten att organisera infrastrukturprojekt under en ny offentlig utförare och hur både Trafikverket och en eventuell ny utförare bättre kan nyttja OPS för att korta genomförandetider och sänka kostnader. Därför förekommer båda uttryck.

Ibland kan debatten kring alternativt genomförande och finansiering tolkas som ett val mellan offentliga och privata vägar och järnvägar. Det är fel. Alternativa finansierings- och genomförandeformer innefattar ofta inslag av privat finansiering och ägande, men behöver inte göra det. Öresundsbron är ett exempel på ett infrastrukturprojekt som genomfördes med alternativa former, men där det offentliga behöll ägandet genom hela processen. Traditionella genomförandemetoder innehåller dessutom redan idag ett stort mått privat inblandning: privata företag utför upphandlade tjänster för design, konstruktion och underhåll. Omvänt är offentlig sektor högst involverad även i de mest ”privata” OPS-projekten. Skillnaden mellan traditionella och offentliga metoder handlar alltså om vilka delar av projekten som hanteras av vilken part och hur de är organiserade, snarare än graden av offentlig involvering. Alternativa genomförandeformer kan utformas så att fullständig statlig rådighet och ägarskap bevaras genom varje steg i processen.

Det första många tänker på när det kommer till OPS eller alternativa finansiering är kanske vägavgiften som man betalar för att använda motorvägen i vissa europeiska länder. I dessa fall har en privat utförare getts en koncession eller uppdrag att bygga och underhålla motorvägen, i ersättning mot möjligheten att ta ut en avgift från alla trafikanter som använder den. Ersättningen kan också vara tillgänglighetsbaserad – till exempel att utföraren får betalt av den offentliga beställaren för varje dag som vägen är öppen för trafik.

Ersättningsmodellen – vägavgifter, tillgänglighetsbaserad ersättning eller andra upplägg – är bara en del av alternativt genomförande, och kan utformas på olika sätt för att nå olika mål. Kapitlet nedan beskriver de huvudsakliga val som kan tas inom ramen för ett alternativt genomförande: de kring vilka delar i vägen eller järnvägens livscykel som ska omfattas och vem som ansvarar för drift och underhåll, vilken part som äger objektet i fråga, hur byggnationen ska finansieras, hur utföraren sedan får ersättning, och vilka slags objekt som ska omfattas – från broar, vägar och järnvägar till digital- eller energi-infrastruktur.

Många alternativ för alternativt genomförande och finansiering

Livscykeln – vilka delar av processen hanterar utföraren

I den traditionella processen för att bygga nationell transportinfrastruktur är det Trafikverket som håller i taktpinnen från början till slut. Myndighetens utreder vilka transportbehov som finns, lägger den långsiktiga planen för infrastruktursystemets utbyggnad, projekterar och designar enskilda objekt, upphandlar byggnationen av dessa, bedriver underhållet, och beslutar vid slutet av objektets livslängd om det ska rustas upp eller avvecklas. Mycket av arbetet utförs av privata leverantörer, vars tjänster upphandlas i varje steg, men Trafikverket behåller huvudmannaskapet genom hela processen.

Vid ett alternativt genomförande placeras två eller flera av dessa steg i en koncession, som tas över av en utförare. Vilka steg som läggs ut på koncessionen är ett viktigt beslut, och olika modeller används. Internationellt används ofta olika förkortningar för att beskriva dessa: BOT eller Build-Operate-Transfer (byggnations- och driftstadiet) och DBO eller Design-Build-Operate (design-, byggnations-, och driftstadierna) är vanliga exempel.

Figur 14. Livscykel för infrastrukturobjekt och huvudmannaskap i vid traditionellt och alternativt genomförande

Målet med valet av livcykelsteg är att ge utföraren rätt incitament – det vill säga, se till att utförarens intressen ligger i linje med samhällets. Om utföraren ansvarar för både design, byggnation och underhåll av ett objekt, kan det vara långsiktigt mer lönsamt att bygga en mer robust (och dyrare) lösning nu, om det minskar underhållsbehovet i framtiden så att den totala livscykelkostnaden blir lägre. Det kan jämföras med traditionell upphandling, där utförarens huvudsakliga intresse i stället är att genomföra den överenskomna byggnationen till så låg kostnad som möjligt.²¹

Planering och objektsurval

I det första steget måste de grundläggande behoven i trafiksystemet identifieras – på vilka stråk är behovet av ny infrastruktur störst? Sådan övergripande planering sköts i regel av en offentlig trafikmyndighet, men alternativa aktörer kan involveras redan i detta steg.

Trafikverket kan inte utvärdera alla potentiella infrastruktursatsningar. Alternativa utförare kan hitta nya objekt som vore lönsamma att genomföra bland projekt som Trafikverket aktivt valt att inte prioritera (C i figur 15 nedan), eller bland de som myndigheten aldrig utvärderat, men som skulle kunna vara lönsamma (B). Genom att tidigt informera och föra dialog med marknadsaktörer om prognoser och behov i trafiksystemet kan nya perspektiv och potentiellt nödvändiga stråk tidigt fångas upp och läggas ut på alternativa utförare. Privata utförare bör därför ges möjlighet att direkt föreslå nya sträckningar, oberoende av den offentliga trafikplaneringen.

Figur 15. Illustrativ översikt av potentiella infrastruktursatsningar

Projektering och teknisk design

Innan en väg eller järnväg kan byggas måste den exakta dragningen och den tekniska utformningen bestämmas, från vägens bredd till placering av på- och avfarter. Valet av konstruktionsmetod, standarder, material, dimensionering och tekniska system bestäms. Beslut i designfasen avgör till stor del projektets kostnad, genomförandetid, och risknivå. Det är därför viktigt att utföraren ges möjlighet att ta självständiga beslut i denna fas.

Om utföraren är ansvarig för både design och projektets hela livstidskostnader har parten möjlighet att göra tekniska effektiviseringar. Det kan till exempel röra sig om att anpassa projektets utformning för att möjliggöra användandet av en billigare byggnationsmetod, eller att investera i en robustare konstruktion som förvisso innebär en högre investeringskostnad med som underlättar framtida underhåll.

Byggnation

Den fysiska anläggningen uppförs enligt fastställd design och kontrakt. Även i ett traditionellt genomförande utförs hela byggnationen av privata aktörer genom offentlig upphandling.

Drift och underhåll

Anläggningen sköts för att leverera avsedd funktion över tid. För mindre objekt, som en väg, kan det räcka med enklare underhåll, medan mer komplicerade objekt som järnvägar och öppningsbara broar kräver ett omfattande löpande arbete för att hålla objektet i drift. Traditionellt ansvarar Trafikverket för att upphandla underhållstjänster, och i ett alternativt upplägg som omfattar driftsfasen ansvarar utföraren för underhåll under en stor del av objektets livstid – ofta 20, 30 eller 40 år. Det skapar incitament för utföraren att minimera livscykelkostnader, genom till exempel förebyggande underhåll. Genom att knyta ersättningsmodeller till att objektet är i drift, som trafikavgifter eller tillgänglighetsbaserad ersättning, skapas också incitament att utföra underhåll snabbt för att minimera störningar.

Upprustning eller avveckling

Anläggningen anpassas till nya behov, moderniseras eller tas ur bruk. För transportinfrastruktur innebär det ofta att en bro, väg, eller spårsträckning ersätts av ett nytt objekt. Ska objektet rustas eller uppgraderas måste kontraktet på ett mätbart sätt specificera att objektet ska överlämnas i gott skick – och att det är utföraren som betalar om det visar sig behövas underhåll. Är tanken däremot att avveckla eller helt ersätta objektet kan det i stället vara rimligt att låta utföraren spara in på underhåll i utbyte mot en lägre ersättning.

Styrning – vem äger objektet?

Vem som äger objektet påverkar partnernas intresse att bekosta till exempel underhåll.

Traditionellt, statligt ägande

Trafikverket behåller fullt ägande och kontroll över infrastrukturobjektet under hela dess livslängd.

Koncession

Staten äger formellt objektet, men skriver över ansvaret för byggnation, drift, och underhåll till en privat utförare (ofta kallade koncessionsbolag) under en tidsbegränsad period (ofta 20–30 år). I utbyte får operatören rätt till en ersättning – antingen genom ersättning baserad på tillgänglighet eller avgifter för användare.

Offentligt projektbolag

Infrastrukturobjektet placeras i ett särskilt projektbolag, som i sin tur ägs av staten. Bolaget ansvarar sedan för design, finansiering, byggnation, och drift. Genom att placera objektet i ett enskilt bolag blir styrningen enklare, då alla intäkter, kostnader och tillgångar samlas på en och samma resultat- och balansräkning, som en och samma ledning ansvarar för. Projektbolagets organisation har också möjlighet att ge ett enskilt objekt sin odelade uppmärksamhet.

Öresundsbron är ett exempel på ett offentligt projektbolag. Bron konstruerades och förvaltas fortfarande av Öresundsbrokonsortiet, ett aktiebolag som ägs till lika delar av den danska och svenska staten.

Samägt projektbolag

Ett särskilt projektbolag bildas på samma sätt som ovan, med skillnaden att ägandet delas mellan staten och en privat aktör, som bidrar med en motsvarande del av finansieringen. Ägarandelarna kan variera – staten kan vara både majoritets- och minoritetsägare.

Privat ägande

Objektet överförs i sin helhet till en privat aktör. I praktiken är det mycket ovanligt att privata företag på obestämd framtid äger och förvaltar samhällsviktig infrastruktur som vägar, tunnlar, broar eller spår – flygplatser och hamnar kan dock ofta vara helt eller delvis privatägda.

Finansiering – vem betalar för bygget?

Själva byggnationen av en väg eller järnväg är den enskilt största kostnaden i objektets livscykel. Den måste betalas – finansieras – flera år innan objektet kan trafikeras av fordon. Kapitalet till detta kan komma från olika håll:

Traditionell statlig anslagsfinansiering

Infrastrukturens byggkostnader finansieras i dag genom anslag i den statliga budgeten till Trafikverket, som myndigheten sedan använder för att betala sina underleverantörer.

Privat finansiering genom lån och eget kapital

Vid privat finansiering kommer kapitalet för att betala för byggnationen från privata investerare – vanligtvis via en kombination av 60–80 procent lån och 20–40 procent eget kapital (på engelska ”equity”). Kapitalet kommer ofta från pensionsfonder eller andra investerare med lång tidshorisont. Några av de största specialiserade infrastrukturinvesterarna i världen är Macquarie Asset Management, svenska EQT, och danska Copenhagen Infrastructure Partners. På lånesidan kan parten vara kommersiella banker (så som schweiziska UBS), specialiserade internationella skuldinvesterare, eller internationella utvecklingsbanker som Europeiska Investeringsbanken (EIB) och Nordiska Investeringsbanken (NIB).

Bygg- och anläggningsföretagen kan också gå in med eget kapital för att ta del av vinsten och visa att de också är beredda att satsa på projektet. Skanska är ett exempel på ett byggbolag som ofta är beredd att delta som medfinansiär i alternativa infrastrukturprojekt (då utanför Sverige), men även andra europeiska bolag som Acciona, Vinci, och Ferrovial gör ofta detta.

Lånegarantier

Vid stora projekt med osäker framtid – till exempel en framtida järnväg, där trafikvolymerna om två eller tre decennier är svåra att förutspå – kan privata bolag ha svårt att låna pengar till en fördelaktig ränta. I jämförelse lånar den svenska staten, tack vare sin låga statsskuld, alltid till lägre ränta. Genom att gå in som borgenär kan staten hjälpa utföraren att sänka sina lånekostnader – och i utbyte till exempel betala en lägre tillgänglighetsbaserad ersättning.

Hybridfinansiering

De flesta infrastrukturprojekt är inte renodlat offentligt eller privat finansierade. I stället kombinerar de olika källor till finansiering, såsom statliga anslag, privata lån, EU-stöd, investeringar från lokala företag som drar nytta av objektet (till exempel ett företag som behöver den nya bron för sina transporter), och så vidare. I stora och gränsöverskridande projekt blir finansieringsuppläggen ofta mer komplicerade.

Ersättning – så får utföraren tillbaka sin investering

När bygget är färdigt måste utföraren få ut sin ersättning. Dessa intäkter går till projektbolaget och används för att betala för drift, underhåll, och kostnaden för tillgång till kapitalet som användes för att bygga objektet. Det kan göras på flera olika sätt:

Brukar- eller användaravgifter

Den enklaste ersättningsformen, där trafikanter själva betalar för att nyttja ett objekt. På en väg sker det ofta i form av vägavgifter, där föraren betalar för att köra en viss sträcka vid bemannade eller obemannade tullstationer. Vägavgifter är vanliga i Frankrike, Spanien, och Italien, men ersätts allt oftare med tillgänglighetsbaserad ersättning. Bemannade tullstationer ersätts också ofta av automatiserade system som läser registreringsskyltar med kameror, utan att fordonet behöver stanna för att betala. Digitala lösningar tillåter också smartare prissättning, där avgifterna kan varieras efter klockslag, fordonens utsläpp, trängsel på vägsträckan, eller andra faktorer. Avgiften kan till exempel kopplas till fordonets körsträckor genom GPS-övervakning.

En viktig och potentiellt negativ konsekvens av brukaravgifter är att de minskar användningen av vägen eller järnvägen. Det kan vara positivt om objektet är drabbat av trängsel och trafikstockningar, men i regel skapas mer samhällsnytta ju mer ett objekt används.

Tillgänglighetsersättning

I stället för att utföraren tar ut en avgift direkt av användaren kan den offentliga parten betala en ersättning för att objektet är tillgängligt för allmänheten – till exempel kan utföraren bakom en väg erhålla en fast summa per dag som vägen är framkomlig. Måste hela eller delar av vägen stängas av för vägarbeten uteblir eller minskar ersättningen. På ett okomplicerat sätt kan därmed samhällets och utförarens incitament likriktas, så att båda parter har intresse av att vägen är i drift, utan att användarna tvingas betala avgift.

Alternativa KPI:er som grund för ersättning

Ersättningen till utföraren kan också kopplas till andra nyckeltal. Det kan handla om trafikvolymen på en väg, punktligheten för tåg på en järnväg, eller mer innovativa mått som användarnöjdhet, säkerhet och olycksfallsfrekvens, utsläpp och miljöpåverkan med mera. Ofta kombineras dessa med en grundläggande tillgänglighetsbaserad ersättning.

Det är viktigt att mätetalen utformas väl. De måste vara tydliga, lätta att mäta, och inte gå att manipulera. De får inte heller uppmuntra – incentivera – negativa konsekvenser. Överdrivet fokus på punktlighet kan till exempel leda till att kapaciteten på en sträcka begränsas, eftersom det är lättare att hålla tidtabeller med färre fordon i trafik – trots att det skulle vara effektivare att acceptera större trafikflöden med något lägre punktlighet.

Exploateringsrättigheter

Nya infrastrukturprojekt höjer ofta värdet på mark i anslutning till objektet, då till exempel bostäder blir attraktivare när nya pendlingsmöjligheter uppstår. Denna värdeskapande effekt kan nyttjas för att finansiera själva utbyggnaden. Det gör framgångsrikt i Hongkong och Japan, där driften av järnvägsspår för persontrafik ofta paketeras med rätten att bygga stationer. Stationerna utvecklas sedan till köpcentrum, där handlare är villiga att betala höga hyror för att etablera sig nära de många pendlarna, vilket i sin tur finansierar spåren. Det kallas ibland MTR- eller Hongkong-modellen, alternativt Rail + Property-modellen²².

Infrastrukturslag – vilka slags objekt ska byggas?

I Sverige är debatten om alternativt genomförande framför allt begränsad till transportinfrastrukturen. Vägar och järnvägar är också bland de vanligaste föremålen för alternativt genomförande och OPS-lösningar, men modellen kan tillämpas på alla slags samhällsinfrastruktur – från vägar till elnät och VA-system.

Du har precis läst kapitel 2. Gå vidare till:

1. Infrastruktur försenas, kostnader skenar och fel åtgärder prioriteras
2. Vad innebär egentligen alternativ finansiering och genomförande?
3. Fördelar med alternativa sätt att organisera infrastrukturen
4. Danmark och Norge jobbar redan alternativt – Sverige borde följa efter
5. Så kan en svensk modell för alternativt genomförande och finansiering leverera infrastruktur till en lägre kostnad

Sverige behöver investera betydande resurser i transportinfrastruktur de kommande decennierna. Samtidigt har flera analyser visat att dagens genomförandemodell har begränsningar när det gäller kostnadskontroll och leveransförmåga. Internationella erfarenheter visar att alternativa genomförandeformer kan skapa tydligare incitament för effektivitet, snabbare genomförande och bättre underhåll. De kan också bidra till ökad konkurrens och stärkt kompetens i systemet.

Sveriges transportinfrastruktur är i behov av stora investeringar. Samtidigt visar den traditionella svenska modellen för att bygga infrastruktur, där Trafikverket leder planering, upphandling och finansiering, tydliga begränsningar. Kostnaderna ökar, och upprepade granskningar – från Riksrevisionen, VTI, Trafikanalys, oberoende forskare, och till och med Trafikverket själva – har visat på brister i styrning, uppföljning och kostnadskontroll.

Alternativa genomförande- och finansieringsformer, där en part (privat eller offentlig) tar ett samlat ansvar för finansiering, byggande, drift och underhåll, är den kanske mest lovande lösningen för att förbättra utfallen för svensk infrastruktur. Internationella erfarenheter visar att när finansiering och livscykelansvar samlas hos en part, kan projekten genomföras snabbare och till lägre kostnad – och hållas i bättre skick över tid. En rätt utformad ”Svensk modell” för alternativ finansiering och genomförande kan alltså skapa tydligare incitament för kostnadskontroll, kortare genomförandetider och ett stärkt livscykelperspektiv.

Samtidigt är det helt avgörande att utfallet förbättras också för den traditionellt byggda infrastrukturen. Även här kan alternativt genomförande och finansiering bidra. Introduktionen av nya utförare i Sverige, och därmed nya metoder och arbetssätt för att bygga infrastruktur, vore en viktig möjlighet för Trafikverket att lära och få tillgång till ny kompetens.

Det är viktigt att poängtera att ett mer ”privat” utförande av infrastruktur inte automatiskt är mer effektivt än det traditionella alternativet. Det privata inslaget i transportsystemet är redan stort, då privata företag utför samtliga tjänster kopplade till design, byggnation och underhåll av transportsystemet, upphandlade av Trafikverket. Förbättringar genom alternativt genomförande uppstår inte på grund av att det privata inslaget blir större. I stället handlar det om att projekt organiseras på sätt som ger utföraren rätt incitament: incitament att sänka kostnader, öka leveranshastigheten och optimera underhållet.

Incitament att bygga snabbare och till lägre kostnad

Eftersom ersättning i alternativa genomförandeformer normalt utgår först när vägen, bron eller järnvägen är i drift, skapas starka drivkrafter att hålla planerings- och byggtiderna korta och att färdigställa projekt i tid. Ett svenskt exempel är Öresundsbron. Genom möjligheten att ta ut trafikavgifter är trafiken kom igång hade Öresundsbrokonsortiet ett uppenbart incitament att arbeta effektivt, och bron öppnades sex månader före utsatt tid.

Samma logik bidrar till kostnadskontroll. Internationella erfarenheter visar att OPS-projekt – när de genomförs i utvecklade ekonomier – färdigställs snabbare och med färre kostnadsavvikelser än traditionellt upphandlade projekt. ²³ När entreprenören ansvarar för hela livscykeln – från utformning till drift – blir det rationellt att bygga effektivt, välja hållbara lösningar och undvika dyra omarbetningar. Tydliga prestationsbaserade kontrakt bidrar dessutom till ökad transparens och stärkt kostnadsdisciplin.

Färre störningar under drift

Utöver optimering av livscykelkostnader ger alternativt genomförande också incitament till hög tillgänglighet och minimerade trafikavbrott för underhåll. Användaravgifter och tillgänglighetsbaserad ersättning innebär att förvaltaren av en järnväg eller väg inte tjänar några pengar då trafiken står stilla för underhåll eller av andra anledningar. Genom att koppla ersättning till funktion och tillgänglighet kan sådana externa effekter i större utsträckning internaliseras. Kostnaderna för uppehållet belastar då utföraren direkt, som får intresse att öppna vägen för trafik så snart som möjligt.

Lägre livcykelkostnader och förbättrad tillgänglighet

Vidare kan alternativa genomförandeformer bidra till lägre livscykelkostnader. I traditionell offentlig upphandling hanteras investering och drift ofta separat, vilket kan leda till lösningar som minimerar byggkostnaden men medför höga framtida underhållskostnader. När samma aktör ansvarar för både byggande och långsiktig drift internaliseras dessa kostnader. Det skapar incitament att välja tekniska lösningar och material som är mer hållbara över tid, även om de initialt är dyrare. Därmed kan den totala kostnaden för samhället minska, samtidigt som tillgängligheten förbättras.

Riskpremien är en avgift för effektivitet

Riskfördelning är en central fråga för alternativa genomförandeformer. Infrastrukturprojekt är förenade med många risker, från geotekniska osäkerheter, till prisvariationer på insatsvaror, samordningsproblem i byggprocessen, politiska risker och överklaganden. Vid traditionellt genomförande är det staten och Trafikverket som bär dessa risker. Alternativa genomförandeformer innebär att vissa risker överförs till privata aktörer. Dessa kräver ofta en kompensation för att hantera risken – en riskpremie.

Riskpremier kan vid första anblick framstå som en nackdel ur ett kostnadsperspektiv. Staten klarar av att böra mycket stora risker, och har inget behov av att försäkra sig hos privata utförare. Nyckeln till att förstå riskfrågan är dock att en effektiv riskfördelning inte är den som minimerar riskpremien eller kostnaden för det offentliga.

Den part som äger en risk har också incitament att genomföra åtgärder som sänker risken. Risken för förseningar i byggnationen kan till exempel sänkas genom en effektiv projektledning och uppföljning av de olika delmomenten. Risker bör alltså fördelas så att den aktör som är bäst lämpad att sänka en risk också äger den – inte så att riskpremien blir så låg som möjligt.

Privata utförare har starka drivkrafter att investera i förebyggande åtgärder, effektiv projektledning och robusta leveranskedjor för att minska sannolikheten för kostsamma avvikelser. Den offentliga parten är istället bäst placerad att bära risker kopplade till tillstånd och samråd med medborgare eller andra myndigheter. På så sätt är riskpremien ett slags pris som betalas för ökad kvalitet i genomförandet och för en lägre sannolikhet för förseningar och kostnadsökningar.

En del risker kan inte rimligen påverkas av någon part, så som geotekniska förhållanden. Dessa bör i stället bäras av de som kan hantera risken till lägst kostnad – vilket i praktiken ofta är det offentliga, som har mycket större tillgångar och intäkter än de privata utförarna.

Tillgång till internationell kompetens

En ytterligare potential ligger i möjligheten att attrahera internationell specialistkompetens. Stora globala aktörer inom finansiering, teknik och projektledning har erfarenhet av komplexa infrastruktursatsningar i olika institutionella miljöer. Detta handlar i huvudsak inte om avancerad byggteknik eller modern teknologi – traditionellt genomförande kan redan nyttja dessa genom upphandling – utan snarare om ”mjukare” värden, som projektledning och styrning mot tids- och kostnadsmål.

Positiva effekter på projekturval och prioritering

Om ersättningen är kopplad till faktisk användning eller utnyttjande av ett objekt – till exempel genom avgifter som betalas av trafikanter – får investerare incitament att fokusera på objekt där efterfrågan är tillräckligt hög för att motivera investeringen. Projekt med liten trafikefterfrågan, och därmed låg samhällsekonomisk nytta, är däremot inte attraktiva. På så sätt är privata utförares och samhällets intresse likriktade.

Alternativa metoder kan förbättra projekturvalet även utan efterfrågedriven ersättning.

Privata utförare har ett tydligt intresse i att korrekt bedöma riskerna i ett projekt, och kan bidra med ett oberoende perspektiv på projektets kostnader och genomförbart. De har då möjlighet att omvärdera projekt som Trafikverket bedömt för kostsamma eller riskfyllda, och har också incitament att resa röd flagg om myndigheten undervärderat kostnader och risker.

För att denna mekanism ska fungera krävs dock att privata aktörer ges möjlighet att bedöma och lämna anbud på ett brett urval av potentiella objekt. Om Trafikverket enbart väljer ut en liten mängd objekt, så som man gjort i samband med utvecklingen av Nationell plan 2026–2037, försvinner denna fördel.

Fler utförare skapar konkurrens och lärande

Rapporter från Riksrevisionen, Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) och Trafikanalys visar på betydande styrnings- och effektivitetsproblem inom Trafikverket²⁴. Brister i intern styrning, uppföljning, IT-system, kompetensförsörjning och kultur har upprepade gånger konstaterats som hinder för kostnadskontroll och leveransförmåga.

Försök pågår att förbättra myndighetens leveransförmåga, men så länge Trafikverket är ensam aktör i Sverige är möjligheterna att testa nya metoder och ta till sig nya lärdomar begränsade. Utan konkurrenter är incitamenten till förändring är också små – varför utvecklas, när det varken finns belöning för förbättringar eller påtagliga kostnader för misslyckanden?

Dessa förändringar kan handla om byggteknik, som att lägga järnvägar på landbroar, men de största vinsterna ligger sannolikt i nya metoder för planering, finansiering, och projektledning. Alternativt genomförande och finansiering skulle introducera en parallell modell som sporrar utveckling av nya metoder. När externa aktörer ges möjlighet att driva större projekt under tydliga kontrakt skapas ett nytt jämförelsevärde för effektivitet, produktivitet och kvalitet. Det stärker även statens beställarkompetens och genererar kunskap inom Trafikverket, som får möjlighet att både kopiera de nya utförarnas metoder och anställa deras medarbetare.

Ger budgetmässig flexibilitet

Alternativa finansieringsformer kan användas för att bygga infrastruktur utan att den offentliga skuldsättningen omedelbart påverkas. Det är en del av förklaringen till varför OPS-projekt används flitigt i högt skuldsatta Spanien och Italien. Det är en dålig anledning till att använda OPS: alternativa finansieringsformer kan aldrig eliminera kostnader. Investeringen återbetalas under anläggningens livstid, antingen genom tillgänglighetsbaserad ersättning från staten eller att avgifter tas ut av användare (så som t.ex. sker på tullvägar i Europa). Den fiskala effekten – hur mycket samhället betalar för objektet – är alltså, förutom eventuella effektivitetsbesparingar, mer eller mindre densamma oavsett upphandlingsform.

Alternativt genomförande kan däremot påverka hur kostnaderna påverkar den statliga budgeten. Även i ett land med låg statsskuld som Sverige kan alternativt genomförande ge ett mer flexibelt finansieringsflöde och frigöra budgetutrymme för att möta samhällsbehov. I en situation där det krävs snabb utbyggnad av infrastrukturen kan alternativ finansiering vara ett användbart verktyg. Det kan handla om säkerhet eller klimatanpassning i en situation där statens fiskala utrymme är begränsad av till exempel politiska låsningar, det finansiella ramverket eller EU:s stabilitets- och tillväxtpakt, som begränsar den statliga belåningen för medlemsstater.

Långsiktighet och genomförandesäkerhet

En annan aspekt rör långsiktighet och genomförandesäkerhet. I det nuvarande systemet kan politiska prioriteringar ändras mellan planperioder, vilket skapar osäkerhet kring större och mer kontroversiella projekt. Alternativa genomförandeformer, där projekt binds upp genom långsiktiga kontrakt, kan bidra till ökad stabilitet och förutsägbarhet. Detta kan vara särskilt relevant för stora systeminvesteringar med mycket långa planerings- och genomförandetider.

Du har precis läst kapitel 3. Gå vidare till:

1. Infrastruktur försenas, kostnader skenar och fel åtgärder prioriteras
2. Vad innebär egentligen alternativ finansiering och genomförande?
3. Fördelar med alternativa sätt att organisera infrastrukturen
4. Danmark och Norge jobbar redan alternativt – Sverige borde följa efter
5. Så kan en svensk modell för alternativt genomförande och finansiering leverera infrastruktur till en lägre kostnad

Många länder runt om i världen har framgångsrikt prövat nya sätt att genomföra och finansiera infrastrukturprojekt. Danmark och Norge har båda etablerat statliga bolag med ansvar för att driva utvalda projekt, med tydliga mandat och specialiserade organisationer. En ny statlig utredning har också föreslagit ett svenskt bolag, inspirerat av det norska Nye Veier – men förslaget borde gå längre än så. En ny, svensk modell som för alternativt genomförande och finansiering borde utvecklas.

Danska Sund & Bælt:
Offentligt projektbolag med statsgarantier

Byggnationen av Öresundsbron var en sällan skådad infrastrukturframgång – på 6 år (9 år från byggbeslut) färdigställdes Nordens kanske största infrastrukturprojekt, under budget och 6 månader före utsatt tid. Arbetet leddes av Öresundsbrokonsortiet, ett projektbolag som grundades och samägdes av den danska och svenska staten vars enda uppgift var att bygga bron. Bolaget lånade kapital till bygget av internationella långivare och upphandlade byggtjänster av Sundlink Contractors, ett konsortium bestående av fyra byggbolag – Skanska, Hochtief, Højgaard & Schultz och Monberg & Thorsen.

Danmark har sedan återskapat framgången – det danska Sund & Bælt-bolaget har drivit tre storskaliga bro- och tunnelprojekt: Stora Bält-förbindelsen, Öresundsbron och Fehmarn Bält-förbindelsen, som ska bli världens längsta väg- och järnvägstunnel.

Hjärtat i den danska Sund & Bælt-modellen är organiseringen i ett statligt bolag, som självständigt tillgängliggör kapitalet som krävs för att bygga objekten, och sedan tar in ersättning genom trafikavgifter. Varje projekt etableras i ett separat, statligt ägt projektbolag med helhetsansvar för planering, finansiering, byggnation, drift och återbetalning över hela livscykeln. Projekten samordnas inom den statliga koncernen Sund & Bælt Holding A/S, som verkar enligt affärsmässiga principer med tydliga ekonomiska mål.

Finansieringen sker genom lån på kapitalmarknaden med statlig garanti²⁵. Lösningen möjliggör låga finansieringskostnader – förvisso i utbyte mot att långivarnas incitament att granska projektet försvagas. Lånen återbetalas långsiktigt via trafikavgifter (väg- och banavgifter), vilket innebär att projekten i huvudsak är självfinansierande och inte direkt belastar statsbudgeten.

Sund & Bælt-upplägget är utvecklat för att genomföra megaprojekt. Erfarenheterna visar generellt god kostnadskontroll, långsiktig finansiell stabilitet och ett starkt livscykelperspektiv, särskilt i drift- och underhållsfasen. Modellen fångar många av de viktigaste fördelarna med alternativt genomförande: livscykelansvar främjar effektivt underhåll, brukaravgifter skapar incitament att skynda på genomförande, och den nya organisationen har framgångsrikt utnyttjat kompetens från både privat och offentlig sektor. En central styrka i den danska modellen är också den institutionella kontinuiteten. Genom att samla flera projekt inom samma holdingbolag har Danmark byggt upp varaktig finansiell, teknisk och juridisk kompetens. Detta möjliggör lärande, standardisering och effektivare styrning i senare projekt.

Norska Nye Veier: Alternativt genomförande av infrastruktur i statligt bolag – med traditionell finansiering

Nye Veier är ett statligt norskt bolag som etablerades 2016 för att planera, bygga och driva utvalda större vägprojekt mer effektivt än i den traditionella modellen. Motivet till att etablera ett nytt bolag för infrastruktur var kostnadsökningar och ineffektivitet i infrastrukturprojekt ledda av den norska motsvarigheten till Trafikverket, Statens vegvesen. Utredningen På rett vei – Reformer i veisektoren drog slutsatsen att problemet primärt inte är en brist på pengar, utan hur staten organiserar, styr och genomför investeringar. Tanken var att en ny organisation, som startar på ny kula med helt nya kompetenser, processer, och arbetssätt, skulle skapa konkurrens och kringgå de problem som Statens vegvesen drogs med. Det har varit framgångsrikt – Nye Veier har dokumenterat en kostnadsminskning på 17 procent i sina projekt. Totalt driver bolaget 41 vägprojekt i Norge, varav 11 har färdigställts.

Bolaget ägs helt och hållet av norska staten och är organiserat som ett aktiebolag med eget styrelseansvar, tydliga resultatkrav och fleråriga ekonomiska ramar. Till skillnad från Statens vegvesen, som är en traditionell myndighet med ansvar för alla delar av vägnätet (planering, standarder, drift, underhåll och investeringar), har Nye Veier ett smalare och mer affärsmässigt uppdrag. Bolaget ansvarar endast för ett begränsat antal större stamvägsprojekt, främst motorvägar, och har i uppdrag att optimera dessa ur ett livscykelperspektiv.

Projekten som bolaget driver finansieras på samma sätt som traditionella projekt – det handlar inte om OPS (de OPS-projekt som har genomförts i Norge har i stället letts av Statens vegvesen). Nye Veiers framgång grundar sig i stället i annorlunda och mer effektiv styrning och nya arbetssätt. Bolaget har omprövat standarder, sträckningar och etappindelning för att maximera nyttan per investerad krona.

Till skillnad från Statens vegvesen, som är bundet av den tidplan som fastställts i den nationella transportplanen, har Nye Veier mandat att själva prioritera ordningen på projekten inom sin tilldelade portfölj. Det betyder att de kan välja att prioritera de projekt som bedöms vara mest lönsamma eller som kan färdigställas snabbast. Friheten att prioritera har också visat sig vara en fördel i samarbetet med norska kommuner, då bolaget har kunnat accelerera samarbetet med de mer konstruktivt inställda kommunerna.

Den kanske viktigaste skillnaden mot Statens vegvesen är den organisation och kompetens man byggt upp. Nye Veier har runt 180 anställda (att jämföra med Statens vegvesens runt 5 000 medarbetare), varav många har bakgrund inom olje- och IT-sektorn, snarare än offentlig sektor. Lönenivån för bolagets anställda är också betydligt högre än hos myndigheten.

Den svenska regeringen har föreslagit ett Nye Veier-inspirerat bolag – men inga nya förutsättningar för OPS

I den färska utredningen Effektivare organisering och genomförande av statlig väg och järnväg föreslår Claes Norgren en parallell genomförandemodell för utvalda transportinfrastrukturprojekt lett av ett statligt bolag – ett upplägg som är explicit inspirerat av och har många likheter med Nye Veier. Att kopiera den norska modellen är ett bra första steg – det har varit framgångsrikt i Norge, och vi har ingen anledning att uppfinna hjulet på nytt – men det är sannolikt inte tillräckligt för att långsiktigt förbättra utfallen i hela transportinfrastruktursystemet. Ett nytt bolag med nya arbetssätt kan skapa tids- och kostnadsbesparingar, men så länge genomförandemodellen bygger på anslagsfinansiering och traditionell upphandling går man miste om chansen att utnyttja de incitamentsvinster som uppstår genom OPS.

Utredningens förslag låser också genomförande till projekt som är finansierade genom nationell plan. Det innebär att det nya bolaget inte kommer att förbättra urvalsprocessen. Det uppstår ingen möjlighet till snabbspår för lönsamma/effektiva objekt som inte prioriterats i Nationell plan, och bolaget kan inte heller bidra till upptäckt av nya objekt utanför Trafikverkets planering.

Du har precis läst kapitel 4. Gå vidare till:

1. Infrastruktur försenas, kostnader skenar och fel åtgärder prioriteras
2. Vad innebär egentligen alternativ finansiering och genomförande?
3. Fördelar med alternativa sätt att organisera infrastrukturen
4. Danmark och Norge jobbar redan alternativt – Sverige borde följa efter
5. Så kan en svensk modell för alternativt genomförande och finansiering leverera infrastruktur till en lägre kostnad

Alternativa genomförandeformer används i många länder för att förbättra effektiviteten i stora infrastrukturprojekt. Erfarenheterna visar att konkurrens, tydlig riskfördelning och stark beställarkompetens är centrala faktorer. Samtidigt krävs institutioner och processer som skapar förutsägbarhet för både offentlig och privat sektor. Med rätt utformning kan sådana modeller bidra till bättre genomförande av infrastruktur i Sverige.

Efter mer än två decennier utan svenska satsningar på alternativ finansiering och genomförande av infrastrukturprojekt står vi i startgroparna för en större förändring i hur vi levererar infrastruktur. I december 2025 lade regeringen fram ett förslag om alternativt utförande (utan alternativ finansiering). Beslutsfattare av olika politiska färg är enade om att kostnadseffektiviteten måste öka, och utbyggnaden och underhållet av transportsystemet skyndas på. Vidare reformer för att uppnå detta är både nödvändiga och sannolika, oavsett vilken regering som tillträder efter valet i september 2026.

Ska de vara framgångsrika måste reformerna lösa de incitaments- och styrningsproblem som dagens traditionella genomförandemodell, där Trafikverket är ensam aktör, lider av. De kommer alltså inbegripa någon form av alternativt genomförande och finansiering. Detta kapitel innehåller flera handfasta och enkla rekommendationer att tillämpa vid utformningen av en sådan reform.

Lyckligtvis är alternativt genomförande och finansiering varken nytt eller särskilt komplicerat. Alternativa genomföranden och OPS av olika slag är vanliga i många länder. Det finns med andra ord en omfattande kunskapsbas kring vad som fungerar – och vad som inte gör det. Sverige har möjligheten att dra nytta av en uppsjö av internationella erfarenheter, från länder som framgångsrikt byggt upp kompetens, institutioner och ekosystem för alternativa genomförandeformer.

Rekommendationerna i detta kapitel är byggda på kunskap från forskning och erfarenheter från framgångsrika aktörer i branschen, och utgår från en enkel princip: satsa på säkra kort och gör sådant som tidigare har visat sig fungera. De bästa exemplen visar att framgång handlar om grundläggande saker som rätt kompetens, tydlig styrning, starka incitament och öppen konkurrens. När dessa grundförutsättningar är etablerade fungerar modellen väl. Genom att anamma dessa lärdomar har Sverige möjlighet att snabbt skapa en ny modell för att bygga infrastruktur som levererar resultat i världsklass.

Starta ett statligt bolag för alternativt genomförande med topptalanger från både privat och offentlig sektor – i Sverige och hela världen

För att lyckas med alternativ finansiering krävs en organisation som är tydligt separerad från traditionell linjeverksamhet och fullt fokuserad på alternativa genomförandeformer. Upphandling och förvaltning av OPS- och koncessionsprojekt skiljer sig i grunden från Trafikverkets ordinarie arbetssätt och ställer helt andra krav på kompetens, tempo och internationell samverkan. Nye Veier i Norge och Sund & Bælt-koncernen i Danmark är två organisationer som, med olika modeller, visar på värdet som kan skapas av en helt ny, offentlig organisation med ett specifikt uppdrag: att bygga infrastruktur så effektivt som möjligt.

Denna organisation bör från start bygga upp en modern, datadriven struktur för projekt- och kostnadsuppföljning. Transparens, systematik och löpande uppföljning av både investeringar och risker är avgörande för att skapa trovärdighet, internt lärande och extern legitimitet. Här finns mycket att lära från finansiell sektor, där denna typ av uppföljning är vardagsmat.

Genom att tidigt etablera gemensamma standarder för data, rapportering och analys kan man undvika Trafikverkets problem med bristande tids- och kostnadsuppföljning. En systematisk uppföljning under genomförande och drift, samt utvärdering efter avslutat projekt, möjliggör också lärande mellan projekt och stärker beställarkompetens och långsiktiga effektivitetsförbättringar.

Helt avgörande för den nya organisationen kommer också vara att rekrytera den bästa kompetensen, oavsett organisatorisk eller geografisk hemvist. Talangfulla och drivna individer måste attraheras från svenska och internationella investerare, startups och IT-bolag, bygg- och koncessionsbolag, konsulter, med flera – liksom från offentliga sektor. Det kräver att lönenivåer, incitamentsstrukturer, villkor och arbetssätt är internationellt konkurrenskraftiga. Vill vi konkurrera om de bästa kompetenserna måste vi också vara beredda att betala för dem. Det talar för att en aktiebolagsform, där friheten i rekrytering och lönesättning är större, är rätt val.

Marknadsför projekt och jobba aktivt för att skapa ett konkurrenskraftigt ekosystem

Ett framgångsrikt alternativt genomförande förutsätter ett aktivt arbete med att bygga och underhålla ett konkurrenskraftigt ekosystem av investerare, genomförare och leverantörer.

Konkurrens är en av de mest robusta faktorerna för kostnadseffektivitet i infrastrukturupphandlingar. Forskning visar att en tillkommande budgivare i en upphandling för infrastruktur minskar slutkostnaderna med ca 8 procent.²⁶ Det innebär att arbetet med att attrahera fler utförare och anbudsgivare till Sverige måste vara en av det nya bolagets viktigaste huvuduppgifter.

Detta kräver ett helt annat arbetssätt än hos statliga myndigheter – mer proaktivt och marknadsorienterat. Beställaren måste aktivt marknadsföra projekt, använda sina kontakter, föra dialog med marknaden och tidigt kommunicera om kommande projekt till de aktörer som man vill ha bud från.²⁷ Sverige kan inte förvänta sig att internationella aktörer i New York, Madrid eller Singapore spontant ska upptäcka svenska projekt – tvärtom måste de aktivt marknadsföras. All dokumentation och hela upphandlingsprocessen bör genomföras på engelska för att möjliggöra för internationella aktörer att delta. Processer måste vara standardiserade, tydliga och välkända för marknaden. Infrastrukturupphandlingar är i sig komplexa. Onödig byråkrati, särsvenska lösningar eller otydliga regelverk riskerar att avskräcka de mest kvalificerade aktörerna.

Transparens är ett centralt verktyg för att bygga ett sådant ekosystem. En offentlig och löpande uppdaterad projektpipeline med preliminära kostnadsuppskattningar, data och information om objektens utformning och förutsättningar bör upprätthållas gemensamt av Trafikverket och det nya bolaget. Det ger potentiella investerare och utförare möjlighet att utvärdera alternativ redan innan en upphandling dras igång, och ökar sannolikheten att rätt aktörer deltar i rätt projekt.

Projektens utformning spelar också en avgörande roll för intresset från internationella aktörer. För större globala investerare och utförare finns ofta en nedre storleksgräns för när ett projekt är kommersiellt intressant, som i praktiken kan ligga så högt som 15–20 miljarder kronor. Mindre objekt kan med fördel slås ihop till större paket för att göra dem tillgängliga för internationella aktörer.

Utförare tar ofta på sig stora kostnader för att lägga ett anbud. Att utforma ett förslag till ett större projekt kan kräva många dedikerade heltidstjänster över flera månader. Är osäkerheten stor kan det avskräcka potentiella anbudsgivare från att ens utvärdera projektet, vilket minskar konkurrensen. Vid särskilt komplexa, stora, eller riskfyllda projekt kan ytterligare verktyg därför vara lämpliga. Ett exempel är att, efter en inledande dialog, skapa en kortlista med utvalda utförare som inför upphandlingen får större tillgång till data och information om projektet. Upphandlingar och avtal kan också utformas så att den vinnande parten måste betala en fast ersättning till övriga anbudsgivare för utgifter kopplade till formuleringen av anbudet. Rätt använt är detta inte en subvention, utan ett verktyg för att säkerställa tillräcklig konkurrens i projekt där barriärerna för inträde annars blir för höga.

Ge utförare handlingsutrymme att skapa värde över hela livscykeln

Grundförutsättningen för att alternativt genomförande ska kunna skapa mervärde jämfört med traditionella metoder är att utförarna ges tillräcklig frihet att skapa en alternativ process eller en utformning som sänker kostnader eller ökar samhällsnyttan. De alternativa utförarna måste därför bjudas in tidigt i livscykeln, innan vägens eller järnvägens utformning är alltför låst och planeringsfasen är avslutad. En ”sen” OPS eller upphandling lämnar litet utrymme för kostnads- eller tidsbesparande förbättringar, som att ersätta en tunnel med en alternativ sträckning. En viktig källa till värdeskapande ligger i möjligheten att optimera livscykelkostnader genom att bygga en lösning som är dyrare initialt men som ger lägre drift- och underhållskostnader. Utförare bör även ges möjlighet att lämna alternativa designförslag inom ramen för upphandlingen.

Samtidigt som infrastrukturobjekt tidigt måste öppnas upp för anbud från alternativa utförare, är det viktigt att behålla traditionellt genomförande i Trafikverkets regi som ett reellt alternativ så länge som möjligt. Det fungerar både som en disciplinerande och konkurrensförstärkande jämförelse, och är också ett skydd mot att alternativa upplägg används där de inte är lämpliga. Omvänt borde alla objekt som planeras – även de som Trafikverket inte anser vara lämpade för alternativt genomförande – vara öppna för spontana anbud, så att utförare som upptäcker potentiella besparingar har möjlighet att agera på dem.

En ytterligare frihetsgrad som bör bevaras är möjligheten till avgiftsfinansiering. I praktiken är tillgänglighetsbaserad ersättning i de flesta fall att föredra framför avgiftsfinansiering, men avgifter har använts framgångsrikt, till exempel vid Öresundsbron. Det vore därför olyckligt att helt utesluta en framtida användning.

Sammantaget handlar det inte om att avstå från offentlig styrning. Tvärtom kan en mer robust process, med tydliga funktionskrav som låter marknadsaktörer bidra med lösningar där de kan tillföra värde, skapa ett transportsystem som bättre svarar på den folkvalda regeringens och riksdagens instruktioner och landets behov.

Riskfördelning och kontraktsutformning är nyckeln till framgång

Infrastrukturprojekt dras med många risker, som kan orsaka förseningar eller oväntade kostnader. Det kan handla om geotekniska risker, som att mark eller berggrund visar sig svårare att jobba med än planerat, eller politiska risker, som att en framtida ny regering drar undan mattan för projektet. Effektiva samarbeten mellan offentlig och privat sektor bygger inte på riskminimering, utan på att rätt risk bärs av rätt part. Tvärtom är riskkomponenten fundamental för att alternativt genomförande ska fungera. Grundfilosofin är att en risk bör bäras av den part som är bäst lämpad att påverka den. Därmed skapas incitament att förebygga risken. Kan risken inte påverkas bör den bäras av den som lättast eller till lägst kostnad kan försäkra sig mot den, vilket i praktiken ofta är den offentliga parten som har vida större omsättning än den privata utföraren och kan låna till lägre kostnad.²⁸

Garantier och andra statliga åtgärder som sänker totalkostnaden vid upphandlingar kan därför vara skadliga, då de flyttar påverkbara risker (det vill säga risker som går att förebygga genom att anpassa hur man arbetar) från det privata till det offentliga. Detta kan innebära ett högre pris – riskpremien – men det är en investering som ofta är värd att göra.²⁹

Vilka risker som faktiskt är fasta (och som därmed bör läggas på staten) kontra påverkbara (och därmed bör ligga hos den privata utföraren) är dock långt ifrån självklart. Hur kontrakt rent praktiskt ska utformas för att uppnå den önskade riskfördelningen kan vara ännu svårare. Bolaget eller organisationen som leder de alternativa genomförandeprocesserna måste därför bygga kunskap, expertis, och en god känsla för risk. Det kräver att personal med rätt erfarenhet från branschen rekryteras. Detta gäller inte bara byggnation och infrastrukturplanering utan även juridik och projektfinansiering.

Ett andra steg borde sedan vara att utveckla en riskmodell att tillämpa i alla projekt som, utifrån empirisk forskning och erfarenhet från andra projekt, bryter ned och fördelar risker till rätt parter. En sådan modell bör vara så transparent som möjligt och ses över regelbundet. Den kan med fördel utvecklas tillsammans med aktörer i branschen, för att bygga ömsesidigt förtroende och förståelse. Syftet med riskfördelningen är skapa ett effektivt genomförande genom att placera rätt risk på rätt plats, inte att spara pengar genom att lasta över så mycket risk som möjligt på de privata aktörerna. Både privat och offentlig sektor har intresse av att riskfördelningen blir rätt. För privat sektor är varje påverkbar risk en chans öka vinstmarginalen genom effektiv riskminimering.

Denna modell måste sedan överföras till lättförståeliga och standardiserade kontrakt, som skapar trovärdighet vid upphandling. Att bygga förtroende mellan parterna är avgörande för att nå ett positivt utfall vid en upphandling. Det är omöjligt att förutspå och i ett juridiskt dokument beskriva påföljder för alla eventualiteter, och när oväntade saker sker är tydliga principer och ett konstruktivt förhållande mellan det privata och det offentliga den bästa garantin. Och överraskningar är legio. Ett OPS-infrastrukturprojekt sträcker sig ofta över decennier, och forskningen visar att många infrastrukturprojekt omförhandlas under sin livstid.

Omförhandlingar behöver inte vara negativa, men de kan ge utförare incitament att opportunistiskt utnyttja staten. Risken för detta kan minimeras, om omförhandlingar bara kan utlösas av oförutsedda händelser, följer tydliga regler som båda parter accepterat, sker under hög transparens, bevarar incitament- och riskfördelning och genomförs från en balanserad maktposition.

Konkret innebär det att kontraktsmodellen måste innehålla förutbestämda regler för omförhandling. Det kan innefatta utlösningsmekanismer, procedurer för omförhandlingen, och krav på datadelning, transparens och dokumentation. Upphandlaren måste också i det ursprungliga kontraktet försäkra sig om att ha tillräcklig kunskap om kostnader, teknisk utformning, och projektledning för att kunna bemöta och bekräfta utförarens påståenden i en eventuell tvist. I en konflikt med en oseriös aktör måste den offentliga parten också ha ett trovärdigt alternativ om samsyn inte kan nås – till exempel att parten köps ut och Trafikverket tar över driften.

Skapa förtroende genom att säkerställa trovärdiga intäktsmodeller vid OPS

OPS lämpar sig bäst för tydligt avgränsade och transportpolitiskt motiverade projekt, som broar, tunnlar och förbifarter. Projekten bör ha en hanterbar riskprofil där påverkbara risker överförs till projektbolaget, medan risker utanför dess kontroll bärs av staten. En välbalanserad riskfördelning minskar finansieringskostnader och ökar genomförandesäkerheten.

Stabila och förutsägbara intäktsmodeller är centrala för att attrahera investerare. Vid osäker efterfrågan är tillgänglighetsbaserad ersättning antagligen mer ändamålsenligt än trafikavgifter. Samtidigt krävs tillräckligt marknadsintresse för att säkerställa konkurrens, utan att projekten blir så stora eller riskfyllda att konkurrensen begränsas.

Erfarenheter visar att framgångsrika OPS-projekt förutsätter ett systematiskt arbetssätt genom hela projektets livscykel samt ett noggrant urval av lämpliga projekt.³⁰ Centrala faktorer är en väl utformad upphandlingsprocess, kontrakt som skapar tydliga incitament samt en aktiv beställarroll med fokus på uppföljning och kvalitetssäkring. Detta gäller särskilt inför överlämning vid koncessionsperiodens slut. Kontinuerligt lärande är avgörande för att förbättra tillämpningen av OPS över tid.

Håll dörren öppen för andra infrastrukturslag – inte bara transportinfrastruktur

Debatten om alternativt genomförande i Sverige har i stort sett utgått från transportinfrastrukturen. Det gör också regeringens förslag om ett nytt statligt bolag. Men liknande problem som de som möter vägar och järnvägar finns inom andra infrastrukturslag. Elnät, VA-system, digital infrastruktur och samhällsfastigheter har samma behov av effektiv, långsiktig utbyggnad. Ett statligt bolag som utvecklar erfarenhet av att leda alternativa genomförandeprocesser inom infrastruktur kommer också att ha mycket av den kompetens som krävs för att driva andra slags infrastrukturprojekt.

Sverige kommer att ha stora behov av investeringar i infrastruktur utöver transportinfrastrukturen, inte minst i de åldrande kommunala VA-näten. Att i ett första steg avgränsa det statliga bolaget för alternativt genomförande till transportinfrastrukturen är rimligt med tanke på det tydliga behovet att förbättra utfallen för just väg- och järnvägsprojekt. På sikt vore det däremot en stor vinst att också kunna nyttja den kompetens och förmåga som byggs upp i andra infrastrukturprojekt.

Maximera kunskapsöverföring och lärande till Trafikverket

Alternativa genomförandeformer kan sänka kostnader och förkorta tidslinjer för de projekt som väljs ut. Men det kan också skapa stora vinster i samband med traditionellt genomförda satsningar. Genom att fungera som ett experimentlabb, där nya metoder och arbetssätt prövas, får Trafikverket en unik chans att studera och jämföra olika metoder som tillämpas i Sverige, under svenska förhållanden och svensk lagstiftning. De får också möjlighet att direkt rekrytera kompetens från framgångsrika utförare, som har med sig erfarenhet och fingertoppskänsla som är svår att nå genom forskning och studiebesök. Parallellt med att det nya bolaget för alternativt genomförande sjösätts bör Trafikverket och andra relevanta myndigheter eller forskningsinstitut (t.ex. Trafikanalys och VTI) genom regleringsbrev ges i uppdrag att noggrant studera och tillgodogöra sig de viktigaste lärdomarna från de alternativt genomförda projekten. På så sätt kan innovation, kompetensöverföring och organisatoriskt lärande främjas, vilket på sikt kan bidra till ett mer robust och effektivt infrastruktursystem.

1. Infrastruktur försenas, kostnader skenar och fel åtgärder prioriteras
2. Vad innebär egentligen alternativ finansiering och genomförande?
3. Fördelar med alternativa sätt att organisera infrastrukturen
4. Danmark och Norge jobbar redan alternativt – Sverige borde följa efter
5. Så kan en svensk modell för alternativt genomförande och finansiering leverera infrastruktur till en lägre kostnad

Rapportförfattare

Referenser

Auriol, E. & Saussier, S. (2025). Private Participation in Infrastructure: What Role for Public–Private Partnerships? CEPR Press, Paris & London. https://cepr.org/publications/books-and-reports/private-participation-infrastructure-what-role-public-private

Bergström, F. (2025). Nya vägar till bättre vägar: Offentlig-privat samverkan för ett växande Stockholm. Ratio. Hämtad genom: https://ratio.se/ny-rapport-sa-kan-stockholm-bygga-infrastruktur-smartare

Eliasson, J. (2025). Cost overruns of infrastructure projects – distributions, causes and remedies. Transportation Research Part A: Policy and Practice. Hämtad genom: https://doi.org/10.1016/j.tra.2025.104532

Engel, E., Fischer, R. & Galetovic, A. (2020). When and How to Use Public-Private Partnerships in Infrastructure, NBER Working Paper 26766.

Hart, O. (2003). Incomplete Contracts and Public Ownership: Remarks, and an Application to Public-Private Partnerships*. The Economic Journal. Hämtad genom: https://doi.org/10.1111/1468-0297.00119

International Transport Forum at the OECD. (2024). Statistics Brief: January 2024. Hämtad genom: https://www.itf-oecd.org/transport-connectivity-trends-compared

International Transport Forum at the OECD. (2024). Statistics Brief: July 2025. Hämtad genom: https://www.itf-oecd.org/global-transport-infrastructure-investment-data-update

McKinsey. (2021). A smarter way to think about public private partnerships. Hämtad genom: https://www.mckinsey.com/capabilities/risk-and-resilience/our-insights/a-smarter-way-to-think-about-public-private-partnerships#/

McKinsey. (2016). The ‘Rail plus Property’ model: Hong Kong’s successful self-financing formula. Hämtad genom: https://www.mckinsey.com/capabilities/operations/our-insights/the-rail-plus-property-model

McKinsey. (2025). The Infrastructure Moment. Investing in the expanding foundations of modern society. Hämtad genom: https://www.mckinsey.com/industries/infrastructure/our-insights/the-infrastructure-moment

Naturvårdsverket. Stöd och information: Handläggningstid för miljötillståndsprövning. Hämtad genom: https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/miljobalken/handlaggningstid-for-miljotillstandsprovning/

Raisbeck, P., Duffield, C. och Ming, X. (2010). Performance of PPPs and Traditional Procurement in Australia. Construction Management & Economics. Hämtad genom: https://doi.org/10.1080/01446190903582731

Region Stockholm. (2021). Project progress report: Extended metro in Stockholm according to the 2013 Stockholm negotiation.

Riksrevisionen. (2023). Nationell plan för transportinfrastrukturen – lovar mer än den kan hålla.

Trafikanalys. (2024). Kostnadsutveckling för objekt i Nationell infrastrukturplan. Hämtad genom: https://www.trafa.se/etiketter/transportovergripande/kostnadsutveckling-for-objekt-i-nationell–infrastrukturplan-14828/

Trafikverket. (2025). Inriktningsunderlag för infrastrukturplaneringen för perioden 2026–2037. Hämtad genom: https://trafikverket.diva-portal.org/smash/get/diva2:1827847/FULLTEXT01.pdf

Trafikverket. (2024). Rapport: Genomlysning av Trafikverket.

Trafikledsverket. Operating philosophy. Hämtad genom: https://vayla.fi/en/about/operating-philosophy

VTI, Ridderstedt, I. & Sjöstrand, H. (2024). Koll på kostnaderna: Kartläggning av Trafikverkets digitala infrastruktur för kostnadskontroll.

VTI, Thoresson, K. och Nuruzzaman, R. (2025). Institutionella trögheter som påverkar Trafikverkets kostnadskontroll.

Yale, Tobin Center for Economic Policy. Experienced state employees can deliver big savings on infrastructure. Hämtad genom: https://tobin.yale.edu/research/experienced-state-employees-can-deliver-big-savings-infrastructure

Andra källor

Norges regering. (2015). Meld. St. 25 (2014–2015). På rett vei – Reformer i veisektoren. Samferdselsdepartementet. Hämtad genom: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-25-2014-2015/id2406847/

European Investment Bank. (2025). Market Update: Review of the European public-private partnership market in 2024.

Liscow, Z., Nober, W. och Slattery, C. (2024). Procurement and Infrastructure Costs.

SOU 2025:120. Norgren, C. Effektivare organisering och genomförande av statlig väg och järnväg.

Trafikverket. (2025). Förslag till nationell plan för transportinfrastrukturen 2026–2037.

World Bank, Government Support in PPP Projects. Hämtad genom: https://ppp.worldbank.org/government-support